Parlemen dan Keterwakilan Politik
Parlemen merupakan salah satu lembaga perwakilan yang menjadi bagian dari suatu system pemerintahan. Keberadaan parlemen jelas ditujukkan untuk memberikan jaminan bahwa suara,aspirasi dan kepentingan rakyat yang diwakili menjadi pertimbangan-pertimbangan utama dalam penyelenggaraan pemerintahan yang bertanggung jawab. Keberadaan parlemen juga untuk memastikan bahwa kekuasaan pemerintahan tidak disalahgunakan dan diselewengkan demi kepentingan penguasa. Atas dasar pemikiran ini, parlemen dipertanyakan keberadaannya jika parlemen tidak berhubungan dengan rakyat. Demikian juga, parlemen dipersoalkan keberadaannya jika parlemen tidak melakukan control yang efektif terhadap kekuasaan pemerintahan. Sementara itu, parlemen sendiri juga harus dijaga agar tidak berkembang menjadi dominan terhadap lembaga-lembaga pemerintahan lainnya. Ketiga persoalannya ini sangat berpengaruh terhadap kinerja dan hasil kerja parlemen sebagai lembaga perwakilan politik rakyat.
Parlemen sebagai institusi perwakilan politik perlu dan harus bukan saja menggambarkan tetapi juga menyatakan keterwakilan dari bukan hanya aspirasi dan kepentingan tetapi juga kelompok-kelompok masyarakat yang pasti beragam. Keniscayaan seperti ini tampak telah mengembangkan secara beragam institusi parlemen secara umum, tetapi juga pola pegelompokkan-pengelompokkan politik di dalam parlemen secara khusus. Model-model parlemen satu kamar (unicameral), dua kamar (bicameral) ataupun juga “tiga kamar” merupakan wujud dari pengembangan kelembagaan parlemen itu.
Pembaruan Parlemen yang Tidak Tulus
Indonesia masih memerlukan usaha-usaha yang kuat untuk dapat mengembangkan parlemen sehingga lembaga perwakilan politik. Pembaruan terhadap parlemen Indonesia memang telah secara progesif dilakukan sejak Indonesia mengusung reformasi politik tahun 1998,terutama pada periode perubahan Undang Undang Dasar (UUD) 1945 pada tahun 1999-2002.Mengikuti perubahan konstitutif ini,praktek berparlementer pun mengalami pembaruan-pembaruan yang penting terutama dalam hal penataan internal kelembagaan dan perilaku anggota parlemen,tata hubungan antar badan-badan perwakilan dalam parlemen dan tata hubungan eksternal parlemen dengan lembaga eksekutif (pemerintah). Namun begitu perubahan dan pembaruan ini nampaknya tidak menanjak jauh dari masalah utama parlemen Indonesia yang berpusar pada tidak berjalannya fungsi-fungsi parlemen.
Perubahan penting terarah pada kedudukan MPR dari lembaga tertinggi negara menjadi lembaga tinggi negara yang setara dengan lembaga-lembaga tinggi negara lainnya, dan dibentuknya satu badan perwakilan baru yang ditujukkan untuk mewakili kepentingan daerah yaitu Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Sementara itu, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ditegaskan sebagai badan yang mewakili kepentingan rakyat yang mengemban fungsi anggaran,pengawasan dan legislasi. Sebelum perubahan, pengendali utama fungsi legislasi adalah pemerintah (eksekutif) dan DPR berperan hanya sebagai mitra pemerintah,kalaupun bukan pengabsah legislasi pemerintah. Tetapi perubahan ini tetap mempertahankan keberadaan MPR yang keanggotaannya terdiri dari anggota-anggota DPD dan DPR.
Fungsi dan wewenang DPD sendiri juga tidak banyak mempunyai arti bagi efikasi peran perwakilan daerah yang diembannya. Sebab utamanya konstitusi tidak memberi DPD wewenang yang efektif bagi penyelenggaraan fungsi legislasi,anggaran dan pengawasan. Fungsi DPD tidak lebih dari “mengajukan kepada DPR rancangan UU” , “ikut membahas” , “memberikan pertimbangan” , dan “dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU” kepada DPR. Dengan demikian, DPD tidak dapat membuat keputusan-keputusan sendiri, dan bahkan tidak ikut serta dalam pengambilan keputusan DPR.
Sistem Parlemen Bikameral
Masalah format baru Parlemen Indonesia menyarankan sebenarnya konstruksi konstitusional atas format itu harus diubah kembali justru untuk menghindarkan komplikasi persoalan di masa mendatang. Untuk memperbarui format baru Parlemen Indonesia,perubahan pasal-pasal dalam UUD 1945 yang terkait terutama dengan DPD dan DPR harus dilakukan. Perubahan ini harus ditetapkan atas dasar pilihan yang jelas yakni system parlemen dua kamar (bicameral). Bukan hanya fungsi tetapi juga wewenang DPD harus disejajarkan dengan fungsi dan wewenang DPR. Yang membedakan kedua lembaga ini adalah konstituen belaka. DPD mewakili wilayah-wilayah,sementara DPR mewakili rakyat. MPR, jika mau dipertahankan nama ini, harus benar-benar ditempatkan sebagai arena di mana kedua lembaga perwakilan ini bertemu untuk menyelesaikan perbedaan-perbedaan pendirian mereka dalam urusan legislasi.
Ada tiga lembaga perwakilan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. MPR memiliki fungsi yang sama sekali berbeda dengan DPR dan DPD, sedangkan DPR dan DPD sendiri memiliki fungsi yang hampir sama, hanya saja DPD memiliki fungsi dan peran yang sangat terbatas. Jika dilihat dari jumlah lembaga perwakilan rakyat maka sistem perwakilan yang dianut bukanlah sistem bikameral karena ada tiga lembaga perwakilan rakyat. Sedangkan jika melihat hanya DPR dan DPD maka kedua lembaga perwakilan ini merupakan bentuk sistem bikameral akan tetapi bukan sistem bikameral yang murni (strong bicameral). Keanggotaan DPR adalah representasi rakyat di seluruh Indonesia secara proporsional melalui partai politik (political representation) dan DPD sebagai representasi dari daerah (daerah provinsi) dari seluruh Indonesia (regional representation) memiliki posisi yang sama sebagaimana tercermin dalam jumlah anggota DPD yang sama banyaknya dari setiap provinsi.
Memperhatikan tugas dan kewenangan MPR dalam UUD 1945, sebagai lembaga perwakilan, MPR hanya memiliki tiga fungsi yang pokok yaitu; fungsi legislasi yaitu melakukan perubahan dan atau menetapkan undang-undang dasar, fungsi administratif, yaitu melantik Presiden dan Wakil Presiden serta memilih/mengangkat Presiden atau Wakil Presiden dalam hal-hal tertentu, serta fungsi judikatif yaitu memutuskan untuk memberhentikan atau tidak memberhentikan Presiden atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya yang diusulkan oleh DPR. Dengan demikian dibanding dengan sebelum perubahan UUD 1945, kewenangan dari MPR menjadi sangat terbatas dan limitatif . Walaupun demikian kewenangan MPR merubah dan menetapkan undang-undang dasar serta memberhentikan serta mengangkat dan memilih presiden atau wakil presiden dalam hal-hal tertentu menunjukkan adanya kewenangan besar yang dimiliki MPR. Hal ini adalah wajar karena MPR adalah gabungan dari seluruh anggota DPR dan DPD.
Di samping itu, DPD sebagai kamar kedua,memang dibentuk untuk mewakili kepentingan daerah yang selama ini mewakili perwakilan yang lemah dalam lembaga-lembaga politik di tingkat nasional. Akibat dari perwakilan yang lemah ini suara dan kepentingan DPD tidak pernah dipertimbangkan secara menentukan dalam proses politik nasional,padahal daerah-daerah menjadi tumpuan dasar bagi keberadaan dan kelangsungan negara secara nasional. DPD dalam system bicameral yang efektif memainkan peran keperwakilan yang membuka akses daerah ke dalam proses-proses politik nasional. Dengan pelibatan kamar kedua ini efektif,proses-proses politik nasional di parlemen dapat terhindar dari “kesewenangan” yang sangat mungkin terjadi jika hanya dilangsungkan satu kamar saja. Dengan kata lain,kamar kedua dalam parlemen akan berfungsi sebagai “double-check” yang memberi peluang bagi kualitas hasil proses-proses politik yang lebih baik.
Tetapi dalam kenyataannya, UUD 1945, memberikan kewenangan yang terbatas kepada DPD dalam bidang legislasi, anggaran serta pengawasan. Dalam bidang legislasi DPD hanya berwenang untuk mengajukan dan ikut membahas Rancangan Undang-undang (RUU) yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah (pasal 22D ayat 2 dan 2). Walaupun disebutkan secara limitatif kewenangan DPD untuk mengajukan dan membahas RUU-RUU tersebut, namun kewenangan itu tidak terbatas pada lima macam RUU itu saja, tetapi lebih luas dari itu yaitu segala RUU yang ada kaitannya dengan kelima jenis substansi RUU yang telah disebutkan itu. Disamping itu, DPD juga berwenang memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama (pasal 22D ayat 2). Keterlibatan DPD untuk memberikan pertimbangan dalam pembahasan RUU tersebut dimaksudkan untuk memberikan kesempatan kepada DPD memberikan pandangan-pandangan dan pendapatnya atas RUU-RUU tersebut karena pasti berkaitan dengan kepentingan daerah-daerah. Kewenangan bidang pengawasan yang diberikan kepada DPD hanya terbatas pada pengawasan atas undang-undang yang terkait dengan jenis undang-undang yang ikut dibahas dan atau diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya. Hal ini dilamaksudkan sebagai kesinamabungan kewenangan DPD untuk mengawasi pelaksanaan berbagai RUU yang berkaitan dengan kepentingan daerah. Selain itu DPD juga diberikan kewenangan untuk memberikan pertimbangan atas pengangkatan anggota Badan Pemeriksa Keuangan. Latar belakang pemberian kewenangan ini disebabkan karena BPK itu adalah mengawasi penggunaan uang dari UU APBN yang ikut diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya.
Hal itu tentu saja membawa dampak yuridis tertentu, karena usulan DPD sering hanya terhenti sebatas disampaikan dalam acara seremonial antara pimpinan DPD dan pimpinan DPR tanpa tindak lanjut yang berarti secara yuridis konstitusional.
Parlemen merupakan salah satu lembaga perwakilan yang menjadi bagian dari suatu system pemerintahan. Keberadaan parlemen jelas ditujukkan untuk memberikan jaminan bahwa suara,aspirasi dan kepentingan rakyat yang diwakili menjadi pertimbangan-pertimbangan utama dalam penyelenggaraan pemerintahan yang bertanggung jawab. Keberadaan parlemen juga untuk memastikan bahwa kekuasaan pemerintahan tidak disalahgunakan dan diselewengkan demi kepentingan penguasa. Atas dasar pemikiran ini, parlemen dipertanyakan keberadaannya jika parlemen tidak berhubungan dengan rakyat. Demikian juga, parlemen dipersoalkan keberadaannya jika parlemen tidak melakukan control yang efektif terhadap kekuasaan pemerintahan. Sementara itu, parlemen sendiri juga harus dijaga agar tidak berkembang menjadi dominan terhadap lembaga-lembaga pemerintahan lainnya. Ketiga persoalannya ini sangat berpengaruh terhadap kinerja dan hasil kerja parlemen sebagai lembaga perwakilan politik rakyat.
Parlemen sebagai institusi perwakilan politik perlu dan harus bukan saja menggambarkan tetapi juga menyatakan keterwakilan dari bukan hanya aspirasi dan kepentingan tetapi juga kelompok-kelompok masyarakat yang pasti beragam. Keniscayaan seperti ini tampak telah mengembangkan secara beragam institusi parlemen secara umum, tetapi juga pola pegelompokkan-pengelompokkan politik di dalam parlemen secara khusus. Model-model parlemen satu kamar (unicameral), dua kamar (bicameral) ataupun juga “tiga kamar” merupakan wujud dari pengembangan kelembagaan parlemen itu.
Pembaruan Parlemen yang Tidak Tulus
Indonesia masih memerlukan usaha-usaha yang kuat untuk dapat mengembangkan parlemen sehingga lembaga perwakilan politik. Pembaruan terhadap parlemen Indonesia memang telah secara progesif dilakukan sejak Indonesia mengusung reformasi politik tahun 1998,terutama pada periode perubahan Undang Undang Dasar (UUD) 1945 pada tahun 1999-2002.Mengikuti perubahan konstitutif ini,praktek berparlementer pun mengalami pembaruan-pembaruan yang penting terutama dalam hal penataan internal kelembagaan dan perilaku anggota parlemen,tata hubungan antar badan-badan perwakilan dalam parlemen dan tata hubungan eksternal parlemen dengan lembaga eksekutif (pemerintah). Namun begitu perubahan dan pembaruan ini nampaknya tidak menanjak jauh dari masalah utama parlemen Indonesia yang berpusar pada tidak berjalannya fungsi-fungsi parlemen.
Perubahan penting terarah pada kedudukan MPR dari lembaga tertinggi negara menjadi lembaga tinggi negara yang setara dengan lembaga-lembaga tinggi negara lainnya, dan dibentuknya satu badan perwakilan baru yang ditujukkan untuk mewakili kepentingan daerah yaitu Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Sementara itu, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ditegaskan sebagai badan yang mewakili kepentingan rakyat yang mengemban fungsi anggaran,pengawasan dan legislasi. Sebelum perubahan, pengendali utama fungsi legislasi adalah pemerintah (eksekutif) dan DPR berperan hanya sebagai mitra pemerintah,kalaupun bukan pengabsah legislasi pemerintah. Tetapi perubahan ini tetap mempertahankan keberadaan MPR yang keanggotaannya terdiri dari anggota-anggota DPD dan DPR.
Fungsi dan wewenang DPD sendiri juga tidak banyak mempunyai arti bagi efikasi peran perwakilan daerah yang diembannya. Sebab utamanya konstitusi tidak memberi DPD wewenang yang efektif bagi penyelenggaraan fungsi legislasi,anggaran dan pengawasan. Fungsi DPD tidak lebih dari “mengajukan kepada DPR rancangan UU” , “ikut membahas” , “memberikan pertimbangan” , dan “dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU” kepada DPR. Dengan demikian, DPD tidak dapat membuat keputusan-keputusan sendiri, dan bahkan tidak ikut serta dalam pengambilan keputusan DPR.
Sistem Parlemen Bikameral
Masalah format baru Parlemen Indonesia menyarankan sebenarnya konstruksi konstitusional atas format itu harus diubah kembali justru untuk menghindarkan komplikasi persoalan di masa mendatang. Untuk memperbarui format baru Parlemen Indonesia,perubahan pasal-pasal dalam UUD 1945 yang terkait terutama dengan DPD dan DPR harus dilakukan. Perubahan ini harus ditetapkan atas dasar pilihan yang jelas yakni system parlemen dua kamar (bicameral). Bukan hanya fungsi tetapi juga wewenang DPD harus disejajarkan dengan fungsi dan wewenang DPR. Yang membedakan kedua lembaga ini adalah konstituen belaka. DPD mewakili wilayah-wilayah,sementara DPR mewakili rakyat. MPR, jika mau dipertahankan nama ini, harus benar-benar ditempatkan sebagai arena di mana kedua lembaga perwakilan ini bertemu untuk menyelesaikan perbedaan-perbedaan pendirian mereka dalam urusan legislasi.
Ada tiga lembaga perwakilan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. MPR memiliki fungsi yang sama sekali berbeda dengan DPR dan DPD, sedangkan DPR dan DPD sendiri memiliki fungsi yang hampir sama, hanya saja DPD memiliki fungsi dan peran yang sangat terbatas. Jika dilihat dari jumlah lembaga perwakilan rakyat maka sistem perwakilan yang dianut bukanlah sistem bikameral karena ada tiga lembaga perwakilan rakyat. Sedangkan jika melihat hanya DPR dan DPD maka kedua lembaga perwakilan ini merupakan bentuk sistem bikameral akan tetapi bukan sistem bikameral yang murni (strong bicameral). Keanggotaan DPR adalah representasi rakyat di seluruh Indonesia secara proporsional melalui partai politik (political representation) dan DPD sebagai representasi dari daerah (daerah provinsi) dari seluruh Indonesia (regional representation) memiliki posisi yang sama sebagaimana tercermin dalam jumlah anggota DPD yang sama banyaknya dari setiap provinsi.
Memperhatikan tugas dan kewenangan MPR dalam UUD 1945, sebagai lembaga perwakilan, MPR hanya memiliki tiga fungsi yang pokok yaitu; fungsi legislasi yaitu melakukan perubahan dan atau menetapkan undang-undang dasar, fungsi administratif, yaitu melantik Presiden dan Wakil Presiden serta memilih/mengangkat Presiden atau Wakil Presiden dalam hal-hal tertentu, serta fungsi judikatif yaitu memutuskan untuk memberhentikan atau tidak memberhentikan Presiden atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya yang diusulkan oleh DPR. Dengan demikian dibanding dengan sebelum perubahan UUD 1945, kewenangan dari MPR menjadi sangat terbatas dan limitatif . Walaupun demikian kewenangan MPR merubah dan menetapkan undang-undang dasar serta memberhentikan serta mengangkat dan memilih presiden atau wakil presiden dalam hal-hal tertentu menunjukkan adanya kewenangan besar yang dimiliki MPR. Hal ini adalah wajar karena MPR adalah gabungan dari seluruh anggota DPR dan DPD.
Di samping itu, DPD sebagai kamar kedua,memang dibentuk untuk mewakili kepentingan daerah yang selama ini mewakili perwakilan yang lemah dalam lembaga-lembaga politik di tingkat nasional. Akibat dari perwakilan yang lemah ini suara dan kepentingan DPD tidak pernah dipertimbangkan secara menentukan dalam proses politik nasional,padahal daerah-daerah menjadi tumpuan dasar bagi keberadaan dan kelangsungan negara secara nasional. DPD dalam system bicameral yang efektif memainkan peran keperwakilan yang membuka akses daerah ke dalam proses-proses politik nasional. Dengan pelibatan kamar kedua ini efektif,proses-proses politik nasional di parlemen dapat terhindar dari “kesewenangan” yang sangat mungkin terjadi jika hanya dilangsungkan satu kamar saja. Dengan kata lain,kamar kedua dalam parlemen akan berfungsi sebagai “double-check” yang memberi peluang bagi kualitas hasil proses-proses politik yang lebih baik.
Tetapi dalam kenyataannya, UUD 1945, memberikan kewenangan yang terbatas kepada DPD dalam bidang legislasi, anggaran serta pengawasan. Dalam bidang legislasi DPD hanya berwenang untuk mengajukan dan ikut membahas Rancangan Undang-undang (RUU) yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah (pasal 22D ayat 2 dan 2). Walaupun disebutkan secara limitatif kewenangan DPD untuk mengajukan dan membahas RUU-RUU tersebut, namun kewenangan itu tidak terbatas pada lima macam RUU itu saja, tetapi lebih luas dari itu yaitu segala RUU yang ada kaitannya dengan kelima jenis substansi RUU yang telah disebutkan itu. Disamping itu, DPD juga berwenang memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama (pasal 22D ayat 2). Keterlibatan DPD untuk memberikan pertimbangan dalam pembahasan RUU tersebut dimaksudkan untuk memberikan kesempatan kepada DPD memberikan pandangan-pandangan dan pendapatnya atas RUU-RUU tersebut karena pasti berkaitan dengan kepentingan daerah-daerah. Kewenangan bidang pengawasan yang diberikan kepada DPD hanya terbatas pada pengawasan atas undang-undang yang terkait dengan jenis undang-undang yang ikut dibahas dan atau diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya. Hal ini dilamaksudkan sebagai kesinamabungan kewenangan DPD untuk mengawasi pelaksanaan berbagai RUU yang berkaitan dengan kepentingan daerah. Selain itu DPD juga diberikan kewenangan untuk memberikan pertimbangan atas pengangkatan anggota Badan Pemeriksa Keuangan. Latar belakang pemberian kewenangan ini disebabkan karena BPK itu adalah mengawasi penggunaan uang dari UU APBN yang ikut diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya.
Hal itu tentu saja membawa dampak yuridis tertentu, karena usulan DPD sering hanya terhenti sebatas disampaikan dalam acara seremonial antara pimpinan DPD dan pimpinan DPR tanpa tindak lanjut yang berarti secara yuridis konstitusional.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar